MEDIOS: UNA REFORMA TORPE Y REGRESIVA EN LA COMUNICACIÓN
UNA REFORMA TORPE Y REGRESIVA EN LA COMUNICACIÓN
Por: Luis Lazzaro
Si ya fue obsceno en los años 90 el Decreto 1005/99 con que el menemismo completó la faena autoritaria de la Ley 22.285 (1980) a favor de las corporaciones de la comunicación, al menos podía excusarse en que reformaba una ley de la dictadura sancionada 20 años antes. Los recientes anuncios del macrismo retroceden el calendario de los derechos humanos a la selva del mercado, y se llevan puestos al Congreso Nacional, a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, a las recomendaciones sobre libertad de expresión de la OEA y la ONU y también una de las leyes con mayor consenso social de la historia, como la 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. No basta con esconderse tras un discurso tecno-pop para disimular la desregulación de uno de los mercados más caros a la democracia y la diversidad cultural como es el de la comunicación social.
Mediante tres decretos consecutivos, Mauricio Macri capturó la
jurisdicción ministerial sobre los servicios audiovisuales y de
telecomunicaciones para ponerlos en la órbita de su ministro Aguad
(decreto 13/2015), luego descabezó los organismos de administración y
pulverizó el sistema de representación que daba sustento a los
directorios de AFSCA y AFTIC (Decreto 236/2015) conforme sus respectivas
leyes de creación. Una vez instalado en el centro de comando unificó
ambos organigramas mediante la creación de un ente (ENACOM) al que
invistió de poderes plenipotenciarios para intervenir a voluntad en la
administración de la radio, la televisión, la telefonía y los sistemas
de internet de todo el país. Algunos datos significativos del nuevo
escenario: según el flamante decreto las licencias podrán comprarse y
venderse como cualquier otra cosa en el mercado, los sistemas de cable
salen de la regulación audiovisual y pasan a las telecomunicaciones; en
el mismo movimiento se borran los límites de concentración de mercado y
las exigencias de producción de contenidos. Asimismo bastará ahora con
una sola licencia para dar todos los servicios a nivel nacional, lo que
supone patente de corso para las 5 o 6 grandes operadoras del
audiovisual y las telecomunicaciones (Cablevisión, Telefónica, Telecom,
Telmex, Supercanal, entre otros) para avanzar sobre los medios locales.
Una aclaración tal vez obvia: Clarín no tendrá que adecuarse a nada
porque le acaban de regalar un traje a medida.
El
nuevo directorio “a dedo” del ENACOM remueve tanto a las personas
físicas que ocupaban los directorios de la AFSCA y AFTIC como a los
principios que inspiraron la creación del Consejo Federal de
Comunicación Audiovisual (COFECA), órgano facultado para la remoción de
directores por razones fundadas y mediante debido proceso. Lejos de
tratarse de la concesión graciosa del legislador, este empoderamiento de
un cuerpo colegiado federal y multisectorial, solo se explicaba en el
contexto de amplia demanda social que acompañó el reclamo por una
comunicación plural y democrática, como lo expresaron las más de 300
organizaciones que integraron la Coalición por una Radiodifusión
Democrática desde el año 2004, cinco años antes de la sanción de la
norma. Ahora se tratará del capricho exclusivo del Ejecutivo quien ponga
y disponga.
¿Qué sentido tiene dictar un
decreto que crea otro Consejo Federal y otra Comisión Bicameral, en
lugar de los organismos ya constituidos, que no sea imponer el arbitrio
del Ejecutivo desconociendo mandatos y representaciones anteriores? No
se trata aquí de interpretaciones diversas de las leyes o de cambiar los
representantes del Ejecutivo, se trata de un decreto (267/2015) que
viene a disolver dos entes regulatorios creados legalmente por el
Congreso de la Nación y a cambiar las reglas de juego de un sector
estratégico, sin consulta ni debate alguno.
Ningún país desarrollado deja las políticas de comunicación en manos
del mercado ni se priva de regular la propiedad cruzada. Basta ver los
contenidos y procedimientos de la reforma a las telecomunicaciones que
impulsó en 2013 en México el insospechado presidente Enrique Peña Nieto
para advertir los inconvenientes de la avanzada que impulsa el gobierno
argentino. El mandatario azteca se curó en salud con su revolucionaria
ley de convergencia de las telecomunicaciones reformando nada menos que
la Constitución mexicana (artículo 6) para salvaguardar la comunicación
como un derecho fundamental que amplían a todas las personas las
libertades de expresión, acceso a la información y acceso a las
tecnologías de la información. La reforma mexicana también declaró en
su artículo 7, el principio de inviolabilidad de la libertad de difundir
opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio, incluyendo
la prohibición de restringir este derecho por vías o medios indirectos
“tales como el abuso de controles oficiales o particulares […] de
enseres y aparatos usados en la difusión de información o por
cualesquiera otros medios y tecnologías de la información y comunicación
encaminados a impedir la transmisión y circulación de ideas y
opiniones”. La cita del Pacto de San José de Costa Rica es pertinente,
porque el abuso de poder en el mercado y el control de las plataformas
son –precisamente- algunas de las “vías indirectas” que restringen la
libertad. Así lo entendió la Corte Suprema en la Argentina en su fallo
sobre Grupo Clarín al considerar que el límite del 35% de mercado, el
ordenamiento de la grilla y las reglas de propiedad cruzada aire-cable,
eran “vías razonables y constitucionales” para garantizar la libertad de
expresión. Ese límite acaba de quedar ahora hecho trizas con el decreto
267.
En Brasil, la ley del cable (2011) desreguló,
es cierto, el mercado de la televisión paga brasilera, abriendo las
puertas a las telefónicas y al capital extranjero. Pero resulta que –a
cambio- introdujo una cuota de contenidos de carácter obligatorio
mediante la cual todos los operadores, y especialmente los
internacionales, deben programar contenidos locales y productos
audiovisuales brasileros en un 30% de la programación, incluyendo el
prime time.
En cambio, la reforma macrista se
vanagloria de “no tocar contenidos” y, al transferir los servicios de
cable al ámbito de telecomunicaciones, quedan en un limbo jurídico las
exigencias del canal local obligatorio, el ordenamiento de la grilla, y
las cuotas de producción propia, local y nacional.
Toda la doctrina de la regulación moderna se basa en la consideración
ciudadana, la participación de las audiencias como sujetos de derecho
(no como simples usuarios, tal como lo enfoca el decreto 236/2015), el
fomento de la pluralidad y la defensa de la producción local y nacional
como expresiones del valor que tienen los bienes y servicios de la
información: tanto el político y cultural, como el económico. La
voluntad de ciudadanos y legisladores ha sido ahora suprimida en su
participación (las leyes violentadas se habían debatido en audiencias
públicas y reglamentado mediante un procedimiento de elaboración
participativa de normas) tal como acontecía hace un cuarto de siglo, en
los mejores tiempos del menemismo.
Los ensayos
neoliberales en la Argentina fueron malos, tanto en los resultados
económicos como en los culturales y productivos. La ampliación de la
escala de negocios de las reformas menemistas de los 90 redujo la oferta
empresaria de 1.500 operadores pymes a menos de la mitad y dejó el 80 %
de los usuarios en manos de 3 empresas, como antesala del monopolio
consagrado en 2007 con la fusión de Cablevisión y Multicanal. Unas 700
empresas locales desaparecieron y con ellas las señales locales, los
canales independientes de contenidos en cable y un valioso patrimonio
audiovisual federal. Desde entonces, la facturación anual de los
servicios pagos del Grupo Clarín no baja de los U$S 1.000 millones. Solo
cabe advertir aquí que sus rivales de Telefónica y Telecom multiplican
por 10 esa cifra, lo que incluye la telefonía celular, razón por la que
el nuevo decreto concede dos años de gracia a Clarín antes de la
apertura total.
Son los modelos los que están en
debate, y en este caso el botón de muestra del bochorno con los
derechos del fútbol basta y sobra para advertir las consecuencias. Los
escándalos que por estos días se ventilan en torno al FIFA-Gate y que
involucran a la dirigencia deportiva y empresaria argentina (Torneos y
Competencias, Traffic, Santa Mónica, etc.) no serían explicables si no
fueran la contracara de un mercado cautivo de televisión paga que
aseguraba anualmente los ingresos por abonos y publicidad que, en
diversos porcentajes, fueron a parar a los bolsillos de los gerentes del
futbol sudamericano. La condición era que el millonario negocio fuera
atendido –en ambos lados del mostrador- por los mismos dueños, algo que
vuelve a estar a la vuelta de la esquina si se borran las reglas de
propiedad cruzada.
Desregular para manipular
¿Porqué Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea regulan la propiedad
cruzada de medios de comunicación en los mismos mercados, siendo que son
países cuna del liberalismo económico? Porque nadie discute que las
garantías de debate democrático de una sociedad se sostienen sobre la
existencia de diferentes puntos de vista en la medida, claro está, que
estas voces expresen intereses diversos y que ninguna sume la totalidad
de soportes (periódicos, radios, televisión, internet) como para
manipular al público. Los medios de comunicación, en cualquiera de sus
plataformas, cumplen también una función que trasciende el valor de
comercialización, simplemente porque permiten la diversidad cultural.
El nuevo modelo de negocios de la comunicación incluye ahora las
plataformas físicas a inalámbricas de banda ancha, por donde también se
mezclan los intereses empresarios con la libertad de expresión. La
Comisión Europea del Audiovisual aprobó la iniciativa « i2010 — Una
sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo» para
fomentar el empleo y el crecimiento en la sociedad de la información y
los sectores de medios de comunicación. Esto es una estrategia de amplio
alcance destinada a favorecer la producción de contenidos europeos, el
desarrollo de la economía digital y la adopción de las TIC, en el
contexto de la convergencia de los servicios de la sociedad de la
información y de los servicios de medios de comunicación, redes y
dispositivos, mediante una modernización y despliegue de todos los
instrumentos políticos de la UE.
La Directiva
Europea de Televisión sin Fronteras, al incluir los servicios
convergentes, aclaró que “la definición de servicios de comunicación
audiovisual debe abarcar los medios de comunicación de masas en su
función de informar, entretener y educar al público general y debe
incluir las comunicaciones audiovisuales comerciales, pero debe excluir
toda forma de correspondencia privada, como los mensajes de correo
electrónico enviados a un número limitado de destinatarios. Quedan
afuera todos los servicios cuyo principal objeto no sea proporcionar
programas, es decir, aquellos cuyo contenido audiovisual sea meramente
incidental y no constituyan la finalidad principal”. Con esta
definición, Europa intenta preservar una cuota de contenidos
audiovisuales europeos (el 50% en su primera versión de la Directiva de
1989) en todas las plataformas, cuando se trate de servicios cuyo “fin
principal” sea vender productos audiovisuales.
La regulación de las redes –en EE.UU., en Europa y en la Argentina-
supone no ser ingenuos frente a la manipulación de contenidos y
aplicaciones. El consumo audiovisual directo por internet es uno de los
problemas que enfrentan ahora los reguladores. Están en juego la
facturación y el acceso universal; pero también la protección de la
cultura y el contenido local y nacional. Los criterios de regulación de
la convergencia, para fomentar el pluralismo y la diversidad, son el
corazón del nuevo debate. Estos tema aparecen ausentes en la reforma
macrista, que nada dice sobre los contenidos y los topes de mercado.
En 2010, la Unión Europea exhortó a que
los contenidos sean protegidos de las reglas de libre comercio
“considerando tan solo su impacto social e independientemente de su
plataforma de transmisión”. La diversidad cultural no puede, entonces,
depender solo de la posibilidad de descarga de contenidos a la carta
desde cualquier lugar del mundo sin reglas de protección de la
producción propia y local. El ente regulador canadiense (CBC) pidió por
ejemplo la aplicación de un impuesto a Netflix para “subsidiar la
producción de programación local”, amenazada por la tienda virtual de
contenidos de la corporación norteamericana.
¿Qué pasaría si Argentina adopta los estándares del mercado de las
comunicaciones de los Estados Unidos? Sería un espejo imposible de
mirarse para el ministro Aguad. Tal como sucedió con el caso Prometheus,
que derribó las pretensiones concentradoras de grandes corporaciones
audiovisuales norteamericanas entre 2006 y 2011, también los tribunales
de EE.UU. rechazaron en 2015 otra megafusión que hubiera blindado el
mercado de internet. Comcast, la mayor proveedora de TV cable e Internet
de los Estados Unidos, intentó entre 2014 y 2015 comprar a su
principal competidor, Time Warner Cable (TWC), por U$S 45.200 millones,
en una jugada que le permitiría controlar el 30% del mercado nacional de
televisión paga y el 40% de los accesos de alta velocidad a la web. El
control de una porción superior al 30% de la infraestructura permitiría
regular no solo precios –afectando a la competencia- sino también
contenidos, poniendo en riesgo el pluralismo y la diversidad de la
sociedad norteamericana.
El rechazo a la fusión
Comcast-TWC es útil para recordar la voz de los tribunales
norteamericanos cuando ordenaron en 2011 al organismo de regulación
(FCC) que retrocediera al tope del 35% con la concentración del mercado
audiovisual y que revocara los permisos a la fusión de periódicos y
canales en una misma empresa. Lo fundamental de ese fallo es que
ratificó el principio de que la limitación a la propiedad de medios no
solo es una vía constitucional y razonable para promover la diversidad,
sino que las reglas que limitan a los monopolios fortalecen la libertad
de expresión.
Los mexicanos, en su reforma convergente
atendieron también a la posible manipulación de contenidos en los
mercados convergentes. El artículo 288 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones dispone por ejemplo que “en los casos de
concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un
mismo mercado o zona de cobertura geográfica, que impida o limite el
acceso a información plural en tales mercados y zonas (…) se indicará al
concesionario que preste el servicio de televisión restringida de que
se trate aquellos canales de información noticiosa o de interés público
que deberá integrar en sus servicios, en la medida en que sea necesario
para garantizar el acceso a información plural y oportuna, y (además) el
concesionario deberá incluir al menos tres canales cuyos contenidos
predominantemente sean producción propia de programadores nacionales
independientes cuyo financiamiento sea mayoritariamente de origen
mexicano, de conformidad con las reglas que al efecto emita el
Instituto”.
La reforma mexicana pone límites “a la
propiedad cruzada de empresas que controlen varios medios de
comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y
telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura
geográfica” y ordena sanciones a quienes generen “restricciones o
limitaciones al acceso a la información plural, la existencia de
barreras a la entrada de nuevos agentes y los elementos que
previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de
otros competidores en ese mercado o zona de cobertura” (art. 287).
Incluso prevé una cláusula de adecuación parecida al famoso y
cuestionado artículo 161 de nuestra ley 26.522. En caso de
incumplimiento de las reglas de concentración de mercado “el Instituto
podrá ordenar al agente económico que desincorpore activos, derechos o
partes sociales de los que sea titular, en la parte que sea necesaria
para asegurar el cumplimiento de dichas medidas, a fin de garantizar lo
dispuesto por los artículos 6o. y 7o. de la Constitución”.
Nadie podría acusar a Peña Nieto de posturas anti mercado o que
desalienten la inversión. Tampoco a los norteamericanos o europeos.
La danza de decretos del macrismo amenaza ahora con derrumbar las
barreras que protegían (sin eficacia en su control, es verdad) los
medios locales y alentar –con el viejo truco de la promesa de
inversiones que, ya sabemos, pagan los usuarios- la captura de mayores
porciones de mercado a expensas de los más chicos.
La
convergencia, sin regulación ni un orden jurídico legítimo que la
sostenga, no solo es más concentración y menos desarrollo humano, sino
también la antesala de menos empleo y menor crecimiento económico. Los
que brindan por estas horas por los nuevos decretos que rememoran los
90, no deberían olvidar que terminaron en 2002/2002 pidiendo la
escupidera al peronismo para salir de la quiebra, licuar sus deudas en
dólares y evitar que los acreedores internacionales se quedaran con el
remanente audiovisual nacional.-
Luis Lazzaro.
Docente Derecho de la Comunicación.
05/01/2016 (2354)
